ANÁLISIS SOBRE LA EVOLUCIÓN Y LA ACTUALIDAD DE LA DIVISIÓN TERRITORIAL EN LA ISLA DE SANTO DOMINGO

INSTITUTO PANAMERICANO DE GEOGRAFÍA E HISTORIA

SECCIÓN NACIONAL DE DOMINICANA

XI CONGRESO DOMINICANO DE GEOGRAFÍA

Tema General del Congreso:

GEOGRAFÍA DE LA ISLA DE SANTO DOMINGO

                                

INTRODUCCIÓN

El territorio de la isla de Santo Domingo ha sido múltiplemente dividido y subdividido en los ámbitos político y administrativo, desde su ocupación por parte de los aborígenes, seguido por los largos períodos de colonización española y francesa, y luego, en las etapas de independencias haitiana y dominicana, hasta nuestros días.

Se han hecho trabajos que muestran la relación detallada y sistemática de las demarcaciones territoriales que componen la división política y administrativa de los territorios de la República Dominicana y de la República de Haití. Es decir, cuántas y cuáles son las demarcaciones territoriales que cada país ha tenido en el pasado y posee en la actualidad.

En cada país existen instituciones públicas y privadas que se encargan de mantener actualizada la relación completa de las demarcaciones territoriales que lo componen, así como sus nombres y datos demográficos, económicos y sociales actualizados. Algunas de esas instituciones han realizado diferentes tipos de talleres sobre esta temática.

Por lo tanto, en esta ocasión nos compete analizar las características básicas de cada estructura divisional territorial y de los criterios en los cuales se basaron las diferentes generaciones que gobernaron esta isla para dividir su territorio en los ámbitos político y administrativo.

Cada forma de gobierno, en su preciso momento, estableció criterios y normas muy particulares en cuanto a la forma de administración del territorio de la isla (caso muy especial en la República Dominicana), y trazó en el terreno las líneas delimitadoras de las principales demarcaciones territoriales, según su propia conveniencia.

1)      PRIMERA DIVISIÓN TERRITORIAL DE LA ISLA

Los primeros pobladores de la isla, la dividieron y organizaron administrativamente en cinco cacicazgos, por todos conocidos, que eran grandes espacios territoriales gobernados por caciques superiores. Esos cacicazgos, a su vez, se subdividían en demarcaciones territoriales menores llamadas nitainatos, los cuales eran gobernados por nitaínos o caciques de menor jerarquía, subalternos de los caciques superiores.

Los cacicazgos estaban organizados bajo una jerarquía social, y no tenían la connotación política y militar que tuvieron las posteriores demarcaciones territoriales, y las que existen actualmente en ambos países. En el aspecto administrativo, los cacicazgos eran independientes uno de otro, y ningún cacique era jerárquicamente superior a los demás. Por lo tanto, la isla no tenía una capital política o administrativa como existe en los actuales países.

Mapa de los cacicazgos

Es importante señalar que nuestros antecesores aborígenes identificaron muy bien los límites geográficos de cada cacicazgo y nitainato, utilizando elementos naturales como ríos, firmes de montañas, valles y llanuras. Criterio que fue considerado tan correcto que con el tiempo se convirtió en la base de la división territorial dominicana.

Muchas de las actuales ciudades y comunidades dominicanas poseen nombres de origen taíno, y su territorio base comprende el espacio que ocupaba el antiguo nitainato del cual deriva su nombre.

Este es un importante legado que hemos heredado de nuestros antepasados aborígenes.

2)      DIVISIÓN TERRITORIAL EN LA ERA COLONIAL

A partir del año 1493, luego de la conquista absoluta de la Isla, los españoles iniciaron un proceso de pacificación y control del territorio, creando villas y ciudades de corte europeo de la época. Al mismo tiempo establecieron su propia estructura de administración territorial, sustituyendo la de los aborígenes.

Los españoles implementaron la misma estructura divisional territorial que tenían en España, otorgándole a la isla la categoría de virreinato, y luego, de provincia, dividida en dos alcaldías mayores, que se limitaban por el río Artibonito, la cordillera Central, la sierra de Yamasá y la sierra Oriental, siguiendo las mismas líneas divisorias empleadas por los aborígenes.

Pero, estas demarcaciones territoriales, a diferencia de la que poseían los aborígenes, tenían una fuerte connotación política y militar, como se verificó cuando se produjeron las devastaciones de Osorio entre los años 1605 a 1606.

Es de todos sabido, que estas devastaciones crearon las bases de una futura división política y administrativa de la Isla, que trajeron como consecuencia, la fundación, en primer lugar, de dos colonias y, poste­riormente, de dos países independientes.

El fuerte control político-militar que ejercían las autoridades gubernamentales de la isla de Santo Domingo sobre sus habitantes, y fundamentalmente sobre los pobladores de las porciones norte y oeste, provocó un acelerado proceso de despoblamiento de la isla, ya que muchos de sus habitantes prefirieron emigrar hacia otras tierras coloniales que España poseía en América. Esto contribuyó para que la estructura divisional del territorio insular no experimentara cambios significativos durante muchos años.

Mientras tanto, grupos de piratas, bucaneros y filibusteros comenzaron a incursionar al interior de la parte occidental despoblada de la isla, allanando el camino a los franceses para su ocupación final, oficializada por la firma del tratado de Ryswick, entre españoles y franceses, en 1697.

Posteriormente, en 1777, los españoles y franceses firmaron el tratado de Aranjuez, sobre límites fronterizos entre ambas colonias, lo que sirvió de base para la firma del tratado fronterizo entre Dominicana y Haití, muchos años después, en 1929.

División territorial de la colonia francesa y española en la isla

El reconocimiento de la ocupación francesa de la parte occidental de la isla obligó a los españoles repoblar la porción oriental para detener las nuevas incursiones de los franceses. Esto trajo como consecuencia una revitalización de la estructura divisional del territorio de la parte española de la isla que fue dividida en cinco partidos, los cuales a su vez se subdividían en parroquias.

Esos partidos y sus parroquias tenían una función básicamente político-militar, convertidos en fortalezas militares cuyo objetivo era impedir la penetración de los franceses hacia la parte española de la isla. 

Por su parte, los franceses establecieron en Saint Domingue, como le llamaron a la parte oeste de la isla, un sistema de división territorial compuesto por départements (departamentos), arrondissements (distritos o cantones) y communes (comunes o municipios), que sirvió de base a la estructura divisional que posee la República de Haití, en los actuales momentos.

Con esta estructura divisional del territorio de Saint Domingue, los franceses instauraron el más poderoso sistema esclavista de plantaciones a gran escala jamás conocido en la historia de la humanidad, que convirtió a esta colonia francesa en la más productiva en materia agrícola del continente americano, pero a costa del gran sacrificio que tuvieron que soportar los esclavos africanos y sus descendientes.

En 1801, y basado en el tratado de Basilea de 1795, mediante el cual España le cedió a Francia toda la isla de Santo Domingo, Toussaint Louverture ocupó la parte española en nombre de Francia, y dictaminó que ésta también se dividiera en departamentos, distritos y parroquias.

Como era lógico suponer, esa estructura divisional impuesta por Louverture no fue del agrado de los habitantes de la porción española de la isla, por considerarla abusiva e irrespetuosa a su dignidad.

Por esas y otras razones, las autoridades españolas, luego de recuperar el control del territorio de la porción oriental de la isla, vuelven a instaurar la estructura divisional en partidos y parroquias, que existían antes de la invasión del libertador haitiano.

3)      DIVISIÓN TERRITORIAL DURANTE LA OCUPACIÓN HAITIANA

A partir de 1804, los antiguos esclavos de la colonia francesa de Saint Domingue, proclamados como República de Haití, tomaron la inmediata decisión de eliminar para siempre todos aquellos elementos que simbolizaran y recordaran la opresión rampante y el maltrato a gran escala que sufrieron durante muchos años. Una de esas primeras medidas fue la eliminación definitiva de las grandes plantaciones agrícolas.

En ese sentido, y en el ámbito de la división territorial, los haitianos establecieron una nueva unidad espacial que llamaron sección agrícola o rural. Esta nueva demarcación territorial se originó a partir del fraccionamiento en múltiples porciones de las antiguas tierras agrícolas latifundistas o grandes plantaciones, y cuyo objetivo fundamental fue su repartición entre la población.      

Durante el tiempo que duró la ocupación haitiana -1822 a 1844-, nuevamente el territorio de la porción oriental de la isla se dividió en departamentos, con la novedad, en esta ocasión, del uso de las comunes como subdivisiones de esos departamentos, y de las secciones agrícolas o rurales como subdivisiones de las comunes.  

La implementación de las secciones agrícolas o rurales en el territorio dominicano, tuvo la finalidad de reducir o eliminar los latifundios, que aun existían en esta parte de la isla, y que estaban bajo control de grandes terratenientes, entre los cuales se incluía la Iglesia Católica.

Así, la isla de Santo Domingo, entre 1822 y 1844, se dividió en seis departamentos -cuatro en la parte haitiana y dos en la parte dominicana-, que en ciertos momentos sufrieron variaciones en sus tamaños y límites geográficos. Los departamentos se dividían en cantones o distritos, que a su vez se subdividían en comunes, y éstas en secciones rurales.

Un aspecto a destacar es que todas las comunidades dominicanas situadas al oeste de los ríos Yaque del Sur y Guayubín fueron anexadas a algunos departamentos haitianos.    

4)      DIVISIÓN TERRITORIAL A PARTIR DE 1844

Ese esquema divisional fue rápidamente desintegrado cuando se fundó la República Dominicana en 1844. A partir de ese momento histórico, cada país, de manera individual y paralela, desarrolló su propia estructura divisional territorial.

En 1844, la división territorial oficial de la República de Haití era de 4 départements, 13 arrondissements, y 59 communes, subdivididos en varias sections communales.

Por su parte, el nuevo estado dominicano restauró la antigua división territorial de cinco partidos que la primera constitución del país convirtió en provincias, y en las cuales se reintegraron las comunidades dominicanas que fueron anexadas irregularmente a varios departamentos haitianos.    

En ese sentido, en 1844, la primera división territorial oficial de la República Dominicana se estructuraba en 5 provincias, 27 comunes, 4 puestos militares, y varias secciones rurales.

En lo adelante, la división territorial dominicana comenzó a sufrir cambios acelerados y desacertados, tanto en su estructura como en la cantidad de unidades territoriales.

Los cambios más radicales ocurrieron durante el período de la anexión a España -1861 a 1865-, en el cual la estructura divisional del territorio dominicano fue totalmente sustituida por una de corte estrictamente militar y dictatorial, y que sirviera de instrumento de poder militar y de control político de la población. 

Luego de superado el breve período de la anexión a España, el gobierno de la restaurada República ratificó la estructura divisional y las demarcaciones territoriales que existían en el país antes de la anexión, agregando una nueva demarcación llamada distrito marítimo, que era equivalente a la provincia.

La mayoría de los gobernantes que ha tenido la República Dominicana en toda su historia, utilizaron las demarcaciones territoriales como instrumentos de poder y de control político y militar de la población. Por ejemplo, en la Era de Trujillo las autoridades de las comunidades locales (síndicos y alcaldes pedáneos) eran agentes de espionaje del gobierno, que le daban seguimiento al comportamiento de los habitantes de cada comunidad.

En los 31 años que permaneció Rafael Leonidas Trujillo en el poder se crearon 15 provincias (más que en cualquier otro lapso de tiempo de la historia dominicana), acompañadas de una gran cantidad de comunes o municipios, y de distritos municipales.    

Fue en esa época que se crearon todas las provincias fronterizas, porque Trujillo pensaba que de esa manera podría dominicanizar la frontera y evitar una posible invasión haitiana.

Luego de la muerte de Trujillo, las elevaciones de categoría territorial han seguido el mismo ritmo, aunque fundamentalmente a nivel de municipios y distritos municipales.

5)      DIVISIÓN TERRITORIAL EN LA ACTUALIDAD

Actualmente, el territorio haitiano está dividido en 10 départements, 42 arrondissements, 140 communes, y 812 sections communales.

Se puede apreciar que en Haití hay un notable incremento en la cantidad de demarcaciones territoriales, desde su fundación hasta la fecha actual. Sin embargo, contrario a como ocurre en Dominicana, la diferencia no es tan considerable si se toma en cuenta el elevado crecimiento de la población en Haití en sus 209 años de fundación.

Hay que destacar que los haitianos han mantenido una estructura divisional estable, siendo prácticamente la misma en toda su historia. No crearon ni desintegraron tantas demarcaciones territoriales, como se ha hecho con el territorio de la República Dominicana.

Además, en Haití, la división territorial, como instrumento de control político y militar, nunca alcanzó los niveles, que bajo ciertos gobiernos dictatoriales, tuvo en Dominicana.

En los 169 años transcurridos desde su fundación, la República Dominicana, ha visto implementar sobre su territorio 16 tipos de demarcaciones territoriales (partidos, departamentos, provincias, distritos marítimos, cantones, comunes, puestos cantonales, puestos militares, secciones rurales, parajes, gobiernos políticos-militares, tenencias de gobierno, comandancias de armas, distritos municipales, municipios y regiones), algunas ambiguas y otras con semejanzas entre sí.

La falta de una educación apropiada, en materia de división territorial, de las distintas autoridades que gobernaron el país durante todo este período de tiempo, hizo posible que se produjeran esas continuas modificaciones territoriales.

Así, la división territorial de la República Dominicana creció de manera exorbitante entre 1844 y 2013, de 5 a 32 provincias (incluyendo el Distrito Nacional), de 27 a 155 comunes o municipios, de 4 a 231 puestos militares o distritos municipales, y de unas cuantas sec­ciones rurales a las aproximadas 1,300 de la actualidad.

Es cierto que la población dominicana se ha multiplicado varias veces durante los 169 años que han transcurrido desde entonces, pero eso no justifica los excesivos cambios continuos en la estructura divisional del territorio dominicano ni la existencia de tantas demarcaciones territoriales hoy día.

Todo esto ha ocurrido porque la generalidad de la población no sabe lo que es una provincia, un municipio, un distrito municipal o una sección rural. La inmensa mayoría de la población confunde los términos de las demarcaciones territoriales (por ejemplo, municipio con distrito municipal); desconoce realmente la función de las autoridades de cada una de ellas, y el título del cargo de los funcionarios municipales. A las autoridades de los distritos municipales la mayoría de los ciudadanos les llaman síndicos o alcaldes -según la nueva constitución- y regidores, cuando en realidad no lo son.      

La falta de un programa educativo en materia de división territorial en la escuela dominicana ha permitido, desde la fundación de la República, que proliferen tantas demarcaciones territoriales, sin que esto signifique progreso sustancial a las comunidades que solicitan elevación en su categoría político-territorial.

El tiempo ha demostrado que las comunidades dominicanas no resuelven sus necesidades perentorias con una simple elevación de categoría territorial, pues casi siempre han necesitado del auxilio de las autoridades gubernamentales para solucionar problemas que las autoridades locales no pueden.

Por el contrario, el fraccionamiento continuo del territorio en el ámbito político-administrativo, crea obstáculos y dificultades en la administración eficiente de los recursos del país. No podemos seguir elevando de categoría más demarcaciones territoriales para satisfacer apetencias personales y el clientelismo político (creación de “puestos de trabajo” innecesarios e infuncionales), en detrimento de la economía del país.

PROPUESTAS

Entonces, y en virtud de todo lo que hemos tratado en esta ponencia, proponemos, que en lugar de seguir fraccionando el territorio dominicano, los congresistas y los entendidos en la materia, elaboremos en conjunto una nueva y moderna ley sobre división territorial, que sustituya la ya obsoleta ley # 5220 de 1959, y en la cual:

1)      Se establezca que la división territorial dominicana, en el ámbito político, solo se estructure en provincias, municipios, secciones rurales y comunidades barriales;

2)      Se definan con claridad y sentido lógico los conceptos de provincia, municipio, sección rural y comunidad barrial;

3)      Se elimine de la división territorial dominicana la categoría de distrito municipal por ser una demarcación ambigua, y se conviertan a municipios los actuales distritos municipales que cumplan con la definición conceptual de municipio, y se reduzcan a la categoría de sección rural los que no cumplan;

4)      Se elimine de la división territorial dominicana la categoría de paraje por ser también una demarcación ambigua y por caer en desuso práctico en los últimos años, y se conviertan en secciones rurales a los actuales parajes que cumplan los requisitos mínimos;

5)      Se congele, por los próximos diez años, la elevación de categoría y la creación de nuevas demarcaciones territoriales.

Asimismo, también proponemos que el Ministerio de Educación fortalezca las clases de Geografía, del currículo escolar dominicano, en los temas específicos sobre división territorial de la República Dominicana, y que en asociación con otros organismos del Estado Dominicano (Escuela de Geografía de la UASD, Congreso Nacional, Oficina Nacional de Estadística, Junta Central Electoral, Liga Municipal Dominicana, etc.), realice talleres y encuentros con la población de todas las comunidades del país, para edificar a sus habitantes con relación a esta importante temática. 

A nuestros colegas haitianos les hacemos estas mismas propuestas, para que las promuevan y apliquen en Haití, si las consideran viables.

¡Muchas gracias!

Atte. Ignacio Aybar.

NOTA: a las terribles incongruencias de la división política del país se une la división administrativa, formada por 10 regiones, la que convirtió las subregiones en regiones. Pero lo peor es que cada organismo del Estado (Ministerios de Obras Públicas, agricultura, salud pública, educación, etc.) cuenta con su propia región de planificación, creando un verdadero caos nacional, ya que cuando se quiere hacer coincidir las estadísticas no es posible por las diferenciaciones territoriales, convirtiéndose esta medida en una causa del subdesarrollo del país (Bolívar Troncoso Morales).